电子烟(electronic cigarette)监管问题正在引发越来越多的关注.中国是世界最大的电子烟生产国, 全球约 90% 的电子烟产于广东省深圳市.中国同时又是世界最大的烟草消费国,烟草制品消费量约占全球总量的三分之一.强大的电子烟生产能力与巨大的潜在市场需求见证了近年来中国电子烟消费的迅猛发展.而令人不安的是,长期以来,政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态.不论是作为电子烟产业中的从业者亦或是正在使用电子烟的广大受众都在关注政府当采取何种方式对电子烟进行监管?

本文尝试从中国电子烟的产生与发展入手,梳理政府监管的现状与问题,借助对美国、日本等国监管路径的比较与分析,探讨和展望中国电子烟监管的可行策略. 一、产生与发展

通常认为,电子烟最早由中国辽宁省中药研究所韩力发明于2003 年并获得产品专利.2004 年5月,"如烟"公司开始在中国市场销售电子烟产品. 2005年后陆续开始向国际市场出口.

从工作原理上看,电子烟一般采用超临界物理雾化原理,通过电子加热方式使烟油(e-liquid)雾化,由使用者通过呼吸将其吸入肺部,从而达到吸食传统烟草制品的效果. 绝大多数电子烟中含有烟草或尼古丁成分.

近年来,电子烟在社会中迅速流行、消费火爆, 消费量每年都在增长.2013 年,中国电子烟市场规模达到 35亿元,增长速 度150%.2014年,电子烟市场继续呈现井喷式增长,市场销售额同比增长 263%,用户同比增长 259%, 淘宝销量前十位品牌总销售额达 1.4 亿元.产业研 究专家预测,未来5到10年间电子烟市场复合增速将超过 30%.而考虑到中国巨大的吸烟人口,即使百分之一的电子烟替代率也足以形成数百亿元人民币的巨大市场.同时,由于域外国家陆续出台了针对电子烟的监管措施,中国本土生产企业正在转而寻求进一步拓展国内市场.面对充满潜力的消费市场,中国烟草总公司(与国家烟草专卖局合署办公)也开始进军这一领域,组织开展合作研发.2014 年湖北中烟工业公司已有电子烟产品上市.

二、中国电子烟监管状况

尽管中国电子烟产业迅速崛起、产品在市场中亦 广受欢迎,政府对于电子烟的监管却基本处于空白状态.与这一产品相关的公共部门似乎都在有意无意地躲避着主要监管责任.

对2006年火爆全国的"如烟"事件中相关政府部门回应和监管态度的梳理,无疑是了解近年来中国电子烟监管状况及问题的良好切入点.

2006 年 5 月 29 日,在原国家卫生部(现国家卫生和计划生育委员会)主持召开的《2006 年中国"吸烟与健康"报告》发布会上,官方首次就"如烟"这 种"戒烟产品"的监管问题给出了回应.卫生部观点主要是:

该产品必须到卫生部门作安全性和 毒理试验;

尼古丁(烟碱)属于危险化学品, 必须受中国《危险化学品管理条例》的监管;对‘如烟’的管理涉及到多个政府部门,如国家安全 生产监督管理总局负责对安全生产进行监管,工商管理总局负责对广告进行监管等;各部门共识是 加大对如烟产品的管理力度.

2006 年12月,新华社报道称,国家烟草专卖局、 国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局就民众普遍关心的"如烟"问题作出回应.国家烟草专卖局主张,该产品的主要成分是从烟草中提取的高纯度烟碱(尼古丁),属于危险化学品,且对人 体健康有危害;应当按照《危险化学品管理条例》对 "如烟"的生产销售进行严格监管.

按照当时的法规管理职责部门的界定国家烟草专卖局及其当时的主管部门—国家发改委并不在其列.也就是说,当时国家烟草专卖局认为自身对"如烟"并无主要监管职责.